為了規范農村宅基地管理，促進宅基地節約集約利用，保護農村村民合法權益，助力鄉村振興，11月28日，農業農村部發布《農村宅基地管理暫行辦法(征求意見稿)》(后簡稱“《征求意見稿》”)，向社會公開征求意見，為期1個月。

《征求意見稿》對宅基地相關概念、管理分工，布局和用地標準，申請和審批，使用，出租、轉讓、退出和收回，監督管理等內容進行具體規定。

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該文件提出，宅基地不得買賣。宅基地及其房屋出租的，租賃合同期限不得超過二十年。宅基地使用權的互換、轉讓、贈與范圍是本集體經濟組織內。允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，但禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件。

南京林業大學農村政策研究中心主任高強向21世紀經濟報道記者表示，農村宅基地涉及農民的基本權利和生活保障，必須通過加強管理、完善政策和制定法規，切實維護農民的權益。日前相關部門公布的《征求意見稿》，是對當前農村宅基地使用管理中存在問題和社會關切的及時回應。

嚴禁城鎮居民購買農村宅基地

《征求意見稿》對宅基地的概念和組成部分進行梳理，明確宅基地是指農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住宅、附屬用房和生活庭院等用地，屬于農民集體所有，依法依規無償分配給本農村集體經濟組織成員、以戶為單位占有使用。

中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明認為，《農村宅基地管理暫行辦法》正式施行后，宅基地管理將有全國統一的標準，可以為地方提供參考，尚未制定相應規章的省市可根據這一文件，結合本地區實際，制定完善宅基地管理制度。

《征求意見稿》內容覆蓋農村宅基地管理的各個環節，在陳明看來，其中申請和審批進一步規范了流程，而宅基地的規劃布局，使用權的轉讓、互換等內容則較為關鍵。

宅基地的布局和用地標準直接關乎宅基地后續使用和使用權流轉。《征求意見稿》明確，各省市根據不同地域類型、耕地資源、人口密度、農村生產生活習慣等因素，分類制定本行政區域宅基地面積控制標準。村民新建住宅盡量使用原有宅基地和村內空閑地。

農村居民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過本省市規定的標準。對于人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區，在充分尊重農民意愿的基礎上，可以探索多種方式，按照該省市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。

在宅基地使用權流轉方面，《征求意見稿》指出，宅基地及其房屋出租的，租賃合同期限不超過二十年，禁止借出租名義買賣宅基地。經宅基地所有權人同意，宅基地使用權可以在本集體經濟組織范圍內互換，也可以轉讓或贈與符合條件的本集體經濟組織成員。

在宅基地退出方面，《征求意見稿》提出，允許進城落戶的農村居民依法自愿有償退出宅基地，但禁止以退出宅基地作為村民進城落戶的條件。此外，該文件強調，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，對城鎮居民非法占用宅基地建造的住宅或購買農戶住宅依法不予辦理不動產登記。

高強認為，現階段，落實《土地管理法》的要求，合理安排農民住房建設用地規模和布局，守住不準城里人下鄉購買宅基地底線，堅持“穩定總量、控制增量、盤活存量”，既保障農民住宅建設用地的合理需求，又促進土地節約集約利用，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

拓寬閑置宅基地盤活利用渠道

此前，我國法律、行政法規、地方性規章等文件中已有涉宅基地管理的內容。如《民法典》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》均有相關規定，也有《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》等針對性文件發布。浙江省臨海市、河北省定州市、北京市門頭溝區等地也有相應管理文件或暫行管理文件發布。

那為什么還需要制定《農村宅基地管理暫行辦法》？陳明認為，《民法典》、《土地管理法》等法律法規明確了宅基地管理的關鍵問題和基本規定，但在規劃、審批、互換、轉讓等具體管理方面尚無全國層面的規范規則。而地方制定的政府規章雖然更加具體詳細，但僅針對當地實際。加強宅基地管理的需求呼喚全國層面的部門規章。

陳明表示，《農村宅基地管理暫行辦法》正式施行之后，一些尚未制定相關文件的地區可依據這一部門規章要求，結合當地實際制定規章，但一些已有更大幅度改革的地區或繼續執行已有管理標準。

《征求意見稿》亦明確，經省、自治區、直轄市批準同意，國家宅基地改革試點地區對宅基地管理另有規定的，在改革試點期限內從其規定。

陳明指出，隨著人口向城市集中，農村閑置宅基地和低效利用宅基地將增加，要提高其利用率，促進土地節約集約利用，擴大宅基地使用權流轉范圍是趨勢。但由于宅基地關乎農民基本的居住保障，宅基地制度改革從地方試點到擴大試點范圍，再到全國層面推廣，可能還會經歷比較長的階段。

鄉村振興戰略背景下，宅基地制度改革如何走？高強認為，要根據宅基地承載和發揮的功能，不斷優化宅基地管理制度。同時，要堅持宅基地“三權分置”改革方向，在充分保障“一戶一宅”、“戶有所居”的基礎上，因地制宜拓寬閑置宅基地盤活利用渠道，探索宅基地自愿有償退出方式。

高強表示，對于“一戶多宅”、超標準宅基地，以及違法違規占用宅基地等現象，對照不同歷史時期法律法規靈活處理。要充分尊重農民意愿，結合不同群體和閑置宅基地類型，探索多樣化的盤活利用方式，避免操作方式單一化和政策手段簡單化傾向。

（文章來源：21世紀經濟報道）

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